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近代朝廷的“预备立宪”

在内忧外患的历史背景下,晚清政府被迫实行新政,其变革的广度和深度均超过了此前的洋务运动与戊戌变法,积累了大量中国现代化建设所必需的经验。清末新政的目的本来是为了挽救王朝垂危的命运,然而事与愿违,清王朝在新政十年后很快被辛亥革命推翻。但辛亥革命后,中国并没有走上和平发展道路,反而长期陷入军阀混战和内外战争之中。据此,有人认为,如果没有辛亥革命,中国按照清政府新政改革的方向,可以更好地和平发展,从而提出“告别革命”的论点。究竟如何看待清末新政?又如何看待辛亥革命?如何认识改良与革命的关系?通过总结清末新政五个方面的深刻教训可以给出答案。

1901年起历时十年之久的清末新政,不仅涉及面极广,涵盖政治、经济、军事、文化教育与社会生活各领域,且进一步由体制内的变革上升到政治体制本身的变革,其广度和深度均属前所未有。这次改革,清廷最高决策层内部已无阻力,或至少不会再有人公然跳出来反对新政。然而为时已晚,这一切并不能阻止革命的步伐。回顾清末十年新政的历史,迄今仍不无启迪。

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日益高涨的革命浪潮和人民群众此伏彼起的反抗斗争,猛烈地冲击着清廷的统治,一些督抚大员对此深感不安,他们认为只有实行立宪,才能应付危局,保住清廷的统治。特别是到了光绪三十一年,俄国在日俄战争中的失败,舆论大都认为这与俄国未行宪政而日本实行了宪政有着密切关系。直隶总督袁世凯、两江总督周馥、湖广总督张之洞还联衔上奏,请定十二年后实行宪政,并奏请简派亲贵大臣出国考察政治。一时间,立宪成为人们关注的话题。正如时人所说:“今日立宪之声,洋洋遍全国矣。上自勋戚大臣,下逮校舍学子,靡不曰立宪立宪,一唱百和,异口同声。”

一、最高决策层的问题

清末十年新政,大致可以1905年为界分为前后两个阶段。第一阶段,主要是各项体制内变革的次第展开。1905年清廷的“预备立宪”,标志着清末的新政改革已发展到第二阶段,也即体制本身的改革。前段改革,清廷可谓大刀阔斧,后段改革,清廷却一再延误,未顺势而为,错失时机。

清王朝以宣统朝而终,这是辛亥革命的结果。然而,何以清王朝于宣统三年在革命的冲击下迅速覆灭?这与宣统政局的演变相关,本文拟对此略做解释。

迫于形势和舆论的压力,清廷于光绪三十一年九月派载泽、端方、戴鸿慈、李盛铎、尚其亨等五大臣分赴日本及欧美各国“考察政治”。次年,出洋考察的大臣们陆续回国,并向朝廷密陈实行立宪的三大好处,即“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”,建议朝廷诏定国是,仿行宪政,以便安抚人心,稳定大局。慈禧太后经过反复考虑,采纳了他们的意见。三十二年七月十三日,清廷正式宣布“预备仿行宪政”。但预备立宪的原则是“大权统于朝廷,庶政公诸舆论”,并特别强调当前“规制未备,民智未开”,所以要“妥议立宪实行期限,再行宣布天下,视进步之迟速,定期限之远近”。清廷决定先从改革官制入手,逐步厘订法律、广兴教育、整顿武备、普设巡警,作为实行宪政的“预备”。

清政府没有坚强而智慧的改革领袖及决策群体。一方面,最高决策者慈禧太后与监国摄政王载沣都无力担此重任。慈禧太后有传统政客老辣的政治经验与高超的政治手腕,但缺乏近代政治家的政治智识。载沣则生性懦弱,才具平庸,既没有政治手腕,又缺乏决断的魄力,根本无法控制朝政,更是难有作为了。久历政坛的老臣王文韶晚年禁不住对人感叹:“大家皆抱怨老太太,汝须防老太太一旦升天,则大事更不可问。”(何刚德《话梦集·春明梦录》)另一方面,慈禧太后长期专权造就一批平庸的大臣,内阁、军机处、督办政务处(1906年后改称会议政务处)、宪政编查馆大臣集体政绩平平。满族重臣荣禄在新政初期去世,庆亲王奕劻为首席军机大臣。奕劻贪婪成性,与大臣那桐同流合污,以贪污受贿名传坊间,被叫做“庆那公司”(《晚清宫廷生活见闻》)。其他少壮亲贵如载泽、载洵、载涛、溥伦、毓朗等人,也只知争权夺利。如时人所谓:“劻耄而贪,泽愚而愎,洵、涛童騃(ái,呆)喜事,伦、朗庸鄙无能,载搏乳臭小儿,不足齿数。广张羽翼,遍列要津,借中央集权之名,为网利营私之计,纪纲混浊,贿赂公行。有识痛心,咸知大祸之在眉睫矣……即无革命军,亦必有绝之者矣。”(《恽毓鼎澄斋日记》)汉族重臣李鸿章、刘坤一在新政初期去世,对新政未能有所作为。王文韶、孙家鼐、鹿传霖位高齿尊,亦相继谢世。张之洞晚年入阁拜相,却多有掣肘,抑郁而终。瞿鸿禨、岑春煊、袁世凯又因故被开缺。无论满汉大臣,要么平庸无能,要么成为权力斗争的牺牲品,均不能在新政中大有作为。

立宪呼声四起,清廷“仿行立宪”

一、宣统政局的形成

虽然清廷对立宪采取了拖延敷衍的态度,但“预备立宪”的宣布,还是使一些人受到很大鼓舞,他们立刻组织起来并积极活动,以响应和督促清廷尽早实行立宪。光绪三十二年十一月,江浙绅商学界在上海成立了名为“预备立宪公会”的立宪团体,推举郑孝胥为会长,张謇、汤寿潜为副会长。随后,汤化龙在湖北成立了“宪政筹备会”,谭延闿在湖南成立了“宪政公会”,丘逢甲在广东成立了“自治会”,等等。流亡海外的康有为也决定将保皇会改名为“中华帝国宪政会”。三十三年九月,梁启超等在日本成立了“政闻社”,并向清廷保证:“政闻社所执之方法,常以秩序的行动,为正当之要求,其对于皇室绝无干犯尊严之心,其对于国家绝无扰紊治安之举。”各地的立宪团体互通声气,彼此唱和,并在要求清廷立宪的运动中逐渐联合起来。他们也被称为“立宪派”。

二、地方督抚的问题

上葡京娱乐场官网,开议会,订宪法,本是维新派人士的基本主张。但在1898年的“百日维新”被血腥镇压以后,全国“朝野上下,咸仰承风旨,于西政西学不敢有一字之涉及。”立宪之事,自然也无人再敢提及。直到1901年清政府顽固派受到帝国主义列强的沉重打击,被迫陆续兴办“新政”,进行了大刀阔斧的改革,立宪问题也逐渐重新成为热门话题。

宣统政局的形成可以追溯到光绪朝末年的丁未政潮,而1908年底光绪帝和慈禧太后相继去世则成为清末政局转换的机枢。

但是,清廷并无立宪的诚意,而是企图借立宪之名,实行中央集权、满族贵族集权。光绪三十二年九月二十日,清廷公布了中央官制改革方案,行政中枢军机处保持不变,对某些部的名称做了更改;迫使袁世凯将已练成的“北洋六镇”交出四镇,归满族亲贵控制的陆军部统率。与此同时,清廷力图削减地方督抚的权力。次年八月,把湖广总督张之洞、直隶总督袁世凯调升为军机大臣,剥夺了这两位实力最强的汉族总督的实权。

地方督抚是推行新政的中坚力量,对新政的进程及其成败有着重要的影响。虽然李鸿章、刘坤一、张之洞、袁世凯、岑春煊等强势督抚可以在一定程度上参与和影响清廷的新政决策,但大部分督抚一般都只是新政政策的执行与推动者。事实上,正是依靠各省督抚的执行,使新政在全国的开展取得了一些成绩。然而地方督抚本身的特点,也在一定程度上制约了新政成效。比如,地方督抚是由儒家传统孕育出来的旧式官僚群体,从整体上较少革新精神,容易安于现状。比如,清政府为控制地方,使督抚频繁调动,任职时间过短,既不利于政策的稳定,又让官员疲于奔命、难有作为。更重要的是,由于各省陷入不同程度的财政经费困境,地方督抚巧妇难为无米之炊,大都有意无意地放慢了推行新政的脚步。清末新政在各省进展不一,成效并不理想,其中原因固然颇为复杂,而作为新政中坚力量的地方督抚大都推行不力,则是其中重要的因素。

1904-1905年间日俄战争的爆发以及日本取胜的结局,是使立宪活动趋于高涨的一个重大转机。当时中国朝野的许多人士都相信:日本能够战胜俄国,是因为日本实行了君主立宪,而俄国仍是专制之国。君主专制之难以为继,俄国1905年的革命运动就是明证。中国欲想立于世界之林,必须赶快实行君主立宪。一时间,上自勋戚大臣,下到布衣书生,“立宪”二字竟成了挂在嘴边的时髦词语。

1.丁未政潮与奕、袁集团的鼎盛

新葡京真人赌场,立宪派发现清廷对于立宪并无实际行动,便开始派代表进京联名上书请愿,要求朝廷速开国会。作为对请愿运动的回应,清廷于光绪三十四年八月初一日,颁布了《钦定宪法大纲》,规定大清皇帝的统治“万世一系”,是至高无上、神圣不可侵犯的,一切颁行法律、召集开闭解散议院、设官制禄、统率海陆军、宣战媾和、订立条约、宣布戒严、司法等大权,全在君主一人手中。特别是用人、军事、外交等大权,议院根本不得干预。这个“宪法大纲”完全是为了巩固君权、强化君权。但同时也应允预备立宪以九年为限,期满后正式召开国会,并规定“筹办咨议局”。清廷此举进一步暴露了它根本没有立宪的诚意。十月二十一、二十二日,光绪皇帝和慈禧太后相继死去,溥仪继承了帝位,年号宣统。宣统皇帝年幼,由他的父亲醇亲王载沣摄政监国。

三、改革的时机问题

1905年7月,直隶总督袁世凯与两江总督周馥、湖广总督张之洞联衔上奏,请定十二年后实行宪政,并奏请简派亲贵大臣分赴各国考察政治。清廷当即发出谕旨,予以首肯。1906年夏,出洋考察政治的大臣们先后回国复命。镇国公载泽在其密折提出立宪有三大好处:一是“皇位永固”。立宪之国的君主神圣不可侵犯,但不具体负责行政。因此,“相位旦夕可迁,君位万世不改”。二是“外患渐轻”。只要改行宪政,原先“鄙我”“侮我”的外国,就会转而“敬我”,“将变其侵略之政策,为平和之邦交”。三是“内乱可弭”。革命党人敢于“倡乱”,且“从之者众”,就是因其借口“政体专务压制,官皆民贼,吏皆贪人,民为鱼肉,无以聊生”。改行宪政后,“彼虽欲造言而无词可藉,欲倡乱而人不肯从”,“自然冰消瓦解”。

xpj网址,1907年的丁未政潮,是光绪末年清朝统治阶级内部两大对立派别争权夺利的斗争。其中一派,领衔者庆亲王奕劻于1903年成为首席军机大臣,袁世凯则以直隶总督兼北洋大臣而权倾朝野,所谓“庆邸当国,项城遥执朝权,与政府沆瀣一气”,奕、袁勾结形成当朝一种显赫势力。与此同时,朝中还存在另外一种势力,以深受慈禧太后宠信的军机大臣、外务部尚书瞿鸿禨为首,以两广总督岑春煊为奥援。慈禧太后惯用的统治术,即是凌驾于各派冲突之上,操纵其间,利用矛盾,保持自己权势,每每以此维持政局的稳定。然而,当这种平衡术稍有倾斜,则预示着政局动摇和政潮突起。

载沣执政后,为了笼络人心,表示要继续推行立宪,下令各省尽快成立咨议局。另一方面,他罢斥了军机大臣兼外务部尚书袁世凯,令其回籍“养病”。载沣自任大元帅,亲统禁卫军,命其弟载洵、载涛分任海军大臣和军咨大臣,■昌为陆军大臣,试图以此来加强满族亲贵的权力。但是,袁世凯的心腹早已布满朝廷内外,特别是北洋军事集团的将领们多是袁世凯的亲信,他们“只知有袁宫保,不知有朝廷”。载沣此举进一步激化了满汉官僚的矛盾,加剧了统治集团的分裂。

在宏观决策方面,清政府不能掌握改革的主动权,而是处处被动,拖泥带水,终至错失时机。清末新政是在庚子事变后被迫启动的,当新政发展到预备立宪阶段而走向政治体制变革时,慈禧太后游移持重,摄政王载沣迟疑不决,处处拖延敷衍,终于失败。新政之初,多数大臣对于变法便是阳奉阴违。光绪二十九年四月,调任四川按察使的冯煦被慈禧太后与光绪帝召见。慈禧太后说:“现在所行新政必须认真举办。”冯对曰:大小臣工“因循敷衍者如故,总由自私自利之心一成不变,其弊遂至于此。”预备立宪初期,官制改革之事闹得沸沸扬扬,不仅遭到地方督抚的反对,而且还引起了立宪派的不满,他们认为:“政界事反动复反动,竭数月之改革,迄今仍是本来面目。”(《梁启超年谱长编》)在他们看来,清廷是在搞拖延战术,没有立宪的诚意。四川总督岑春煊在被慈禧太后召对时,也曾提出过“今日中国政治是好是坏”及“改良是真的还是假的”的疑问。在他看来,朝廷固然希望“真心改良政治”,但“奉行之人,实有欺蒙朝廷不能认真改良之据”。宣统二年十月,资政院议员汪荣宝致书议长溥伦,力请设法提前一年召集国会,有谓:“多一日预备,不过多一日敷衍。”清廷的专制皇权与近代的政治民主趋向之间是矛盾的。无论是慈禧太后还是摄政王载沣,其关注皇位统治更胜于中国的前途与命运,最终无法真正迈出政治体制改革最关键的一步,预备立宪终于未能完成政治体制结构的转型。

于是清廷发布上谕,宣布“仿行立宪”,内称:“大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。”但立宪必须要有预备期,其冠冕堂皇的理由,是因目前“规制未备,民智未开”,所以必须待各项改革举措次第实行后,“使绅民明晰国政,以预备立宪基础”。

丁未政潮正是因为慈禧太后对权势日重的奕劻不信任而引起,结果出人意料,奕劻、袁世凯先发制人,致使瞿鸿禨被罢军机大臣、外务部尚书,岑春煊由刚任20余日的邮传部尚书被放两广总督,旋被借故而罢。奕、袁集团因此而权势至于鼎盛,这是垂暮之年的慈禧太后不得不深以为患的。

宣统元年至二年,各省咨议局和北京资政院相继成立,立宪派在其中占据了优势。立宪派的代表人物张謇、汤寿潜、汤化龙、谭延闿、蒲殿俊等分别担任了江苏、浙江、湖北、湖南、四川等省咨议局的议长。咨议局的宗旨规定只提供一些备各省采取的舆论,以本省之事为限;会议由督抚召集。督抚有监督咨议局选举及会议之权,对其通过的议案有“裁夺施行”之权,以及令其停会、奏请解散之权。议员的成员主要是地方士绅和由地主阶级中分化出来的上层资产阶级分子。咨议局具有地方议会的性质,“为各省采取舆论之地”。许多议员为争取对本省行政、参政、法律等方面的监督权,在要求改革地方弊政和检举地方官吏贪赃枉法的事件中,同地方官吏发生矛盾、争执,揭露了清廷的黑暗腐败现象,对打破专制局面,活跃民主空气,有一定积极作用。但是,咨议局受地方督抚控制,无半点实权,还不能说是完善的近代意义的地方议会。

四、各利益群体的关系问题

拥护立宪的人们,也即立宪派,并不买这种空头支票的账。他们发动全国性的请愿运动,要求速开国会,以尽快实行立宪。请愿运动遍及18省,甚至波及海外华侨与留学生。全国签名人数可考者达15万之众。

丁未政潮之后,慈禧太后采取了一系列抑制奕、袁集团势力再度膨胀的措施。首先,调载沣入军机处,以分奕劻的权力,然而载沣谨小慎微,才具平庸,不是奕劻对手,徒成为“伴食中书”而已。其次,去掉袁世凯直隶总督兼北洋大臣之职,调袁为军机大臣兼外务部尚书,实为明升暗降之法;同时又调张之洞入军机处,对袁加以牵制。显然,由丁未政潮开始,奕劻、袁世凯集团已成为威胁朝局的力量。

从宣统二年起,各省立宪派连续发起组织了三次声势浩大的请愿运动,要求清廷缩短预备期限,于宣统三年召开国会,立即成立责任内阁。三次请愿的结果,只得到清廷宣布缩短预备立宪期限,定于宣统五年召开国会。此后,清廷再也不允许请愿早开国会。宣统三年三月,清廷宣布成立第一届责任内阁,在内阁大臣13
人中,满族贵族占了9人,而其中皇族又占5人,被称为“皇族内阁”,军政大权进一步集中到皇族亲贵手中。这就暴露了“预备立宪”的骗局,引起了地方军阀、官员和立宪派的普遍不满,清廷变得更为孤立。立宪派认为清廷此举“不合君主立宪国公例”,要求另外组阁。清廷断然拒绝了他们的要求。各省咨议局联合会发表《宣告全国书》,痛苦地承认“希望绝矣”。立宪运动彻底破产。

清末新政改革的目标是极力加强中央集权,甚至集权于皇族亲贵,从而激化了皇族亲贵内部的矛盾、满汉矛盾、中央与地方的矛盾,造成各阶层均不满意。如御史胡思敬当时笔记所谓:“新政之害,已情见势绌,督抚知之,政府知之,摄政王亦知之。京师官三五杂坐,莫不挼(ruó,揉搓)手叱骂。”胡思敬虽较为守旧,每每敌视诋毁新政不遗余力,然其所言并非不符事实。现代西方政治学理论认为:“每一个未被吸收到政治体系中的社会阶级都具有潜在的革命性……挫败一个集团的要求并拒不给它参与政治体系的机会,有可能迫使它变成革命的集团。”(亨廷顿《变动社会的政治秩序》)事实上,是清政府把立宪派逼到了自己的对立面。如何处理各种既得利益集团与未得利益群体的矛盾,是新政改革过程中非常棘手而又无法回避的难题,是对改革领导者政治智慧的大考验。清政府从根本上缺乏这方面的智慧,因而不可避免地自食其恶果。

在各地立宪请愿活动的强大压力下,清廷于1908年8月颁布《钦定宪法大纲》,核准宪政编查馆拟定的九年为期,逐年筹备宪政,期满召开国会。清廷之所以同意九年为限,不再让步,主要是因为不断高涨的请愿活动有可能危及国内的政治稳定。同年11月,光绪帝与慈禧太后在不到一天的时间内相继去世。不足三周岁的溥仪继承了皇位,其父载沣监国摄政。清廷宣布恪守九年预备立宪的既成决定。

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清廷的倒行逆施,使社会矛盾更加激化。为了换取帝国主义势力的贷款,清廷于宣统三年四月,宣布“铁路干线国有政策”,在“国有”名义下强夺商办粤汉、川汉铁路,把这两条重要干线的利权出卖给帝国主义势力。因此,四川、湖南、湖北和广东四省迅速掀起了有广大群众参加的保路运动,四川省尤为激烈。这年五月,四川省各地普遍成立“保路同志会”,有几十万人参加。七月,成都举行几万人的保路大会,号召罢市、罢课和抗粮抗捐。立宪派力求控制保路运动,但已无能为力。四川总督赵尔丰奉清廷旨意,逮捕了咨议局、保路同志会、铁路公司及股东会负责人。数万群众闻讯后到督署请愿,要求释放被捕之人。赵尔丰下令枪杀请愿群众数十人,造成流血惨案。人民更加愤怒,武装暴动迅速在全川掀起。同盟会员吴永珊等在荣县起义,建立革命政权。保路运动发展成为武装起义,猛烈冲击了清廷在四川的统治。推翻清皇朝的革命已经来临。

五、民生问题

立宪派数次请愿,却请出个“皇族内阁”

2.帝、后去世与载沣集团的形成

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